Paul Fabre Docteur en Droit

  • Augmenter la taille
  • Taille par défaut
  • Diminuer la taille

L'avenir des outils de régulation du marché viticole

Envoyer Imprimer
Pour télécharger l'article "l'avenir des outils de régulation du marché viticole" au format PDF, cliquez ICI
_____________________

Paul FABRE
Docteur en droit


Introduction

Le Conseil économique et social dans un avis du 10 juin 2008, intitulé « Le vin : un atout pour la France » constatait que la viticulture française se trouvait à un tournant de son histoire. L’évolution de l’alimentation, les changements de modes de vie, l’apparition de nouveaux pays producteurs et de nouveaux pays consommateurs imposent des adaptations importantes. Tel est aussi l’objectif affiché auquel cherche à répondre la réforme de l’OCM viticole : une adaptation de la viticulture européenne aux nouveaux défis.

Cette nécessaire adaptation n’est une chose nouvelle, elle est en fait le fruit d’une longue évolution des différentes OCM vitivinicoles. Ainsi, en son temps, le règlement n° 1493 du 17 mai 1999 précisait que le règlement n° 822 du 27 mars 1987, devait être remplacé afin « de répondre à l’évolution de la situation du secteur vitivinicole, celle-ci se caractérisant, notamment, par une ouverture plus large du marché communautaire, du fait de la mise en œuvre des accords du cycle d'Uruguay en 1995 ». On le voit, à partir de cet exemple que l’on pourrait facilement généraliser, l’OCM a toujours cherché à s’adapter au contexte du marché.

Toutefois, la réforme actuelle apparaît bien plus importante que les précédentes. Plus qu’un tournant, nous sommes entrain de vivre une véritable révolution dont nous ignorons, encore, l’issue. S’il est possible d’utiliser le mot de « révolution », c’est que nous assistons à une remise en cause profonde de l’organisation du marché vitivinicole telle qu’elle a été construite depuis plus d’un siècle, d’abord en France puis dans le cadre des OCM vitivinicoles successives.

Aborder « l’avenir des outils de régulation du marché viticole » comme sujet de réflexion est central. Depuis 1907, la viticulture française et européenne s’est construite grâce à un certain nombre de mécanismes de régulation du marché, or la nouvelle OCM prépare un démantèlement de ces instruments. Ainsi, le 4ème considérant du règlement 479/2008 constate que le cadre juridique institué par le règlement 1493/1999 ne permet pas d'atteindre les objectifs de stabiliser le marché vitivinicole. « Dès lors, il est opportun de modifier fondamentalement le régime communautaire applicable au secteur vitivinicole ».

1.    Une modification de l’architecture de l’OCM



Cette évolution se retrouve d’abord lorsque l’on analyse l’architecture globale des deux règlements.

L’article 1er du règlement 1493/1999 définissait expressément le champ d’application de l’OCM. Il stipulait que « l’organisation commune du marché vitivinicole comporte des règles concernant le potentiel de production de vin, les mécanismes de marché, les groupements de producteurs et les organismes de filière, les pratiques et traitements œnologiques, la désignation, la dénomination, la présentation et la protection des produits, les vins de qualité produits dans des régions déterminées (v.q.p.r.d.) et les échanges avec les pays tiers ».

Par cette disposition, le législateur soulignait que l’OCM viticole constituait un ensemble homogène et cohérent. Chaque disposition réglementaire et chaque aide s’inscrivant dans un volet particulier du dispositif. Par exemple, les aides à la « restructuration du vignoble » étaient insérées dans le titre relatif au « potentiel de production », tandis que les aides au « stockage » étaient prévues dans le titre 3 relatif aux « mécanismes de marché ». Une telle présentation permettait déjà d’identifier l’esprit du texte à savoir la recherche d’un système global permettant de réguler le marché.

Le règlement n° 479 traduit, dans sa présentation, une modification sensible de l’esprit du législateur. L’architecture globale ne traduit pas un ensemble homogène mais plutôt la constitution de modules presque indépendants les uns des autres. Elle ne traduit pas non plus la volonté réelle d’organiser le marché mais bien de préparer un démantèlement du système.

En effet, les aides ne sont plus rattachées au titre spécifique traitant du sujet comme c’était le cas auparavant, par exemple : les aides à la « restructuration » dans le titre relatif au « potentiel de production », mais dans un titre « attrape-tout » intitulé « Mesures de soutien ». Par exemple, les aides à la « distillation » ne sont plus inscrite dans le titre intitulé « mécanismes de marché » mais dans celui relatif aux mesures de soutien. De même, les aides à « la restructuration du vignoble » ne constituent plus un chapitre particulier du titre portant sur « le potentiel de production ». Elles sont elles aussi listées dans le titre relatif aux mesures de soutien. Ainsi, la construction de la nouvelle OCM montre clairement que les aides ne sont plus considérées comme des outils au service d’un système global mais comme de simples mesures de soutien.

Ce nouveau découpage de l’organisation commune du marché vitivinicole n’est pas neutre. D’une part, il permet de sortir les mesures de soutien de leur contexte, en les coupant de leur justification. Les mesures ne sont plus considérées comme des instruments de régulations intégrées dans un système global mais comme de simples aides financières. Il y a, en quelque sorte une mise à l’index qui doit être considérée au regard du droit de l’OMC. D’autre part, il prépare une intégration de cette dernière dans une future OCM unique. Dans son 8ème considérant, le règlement 479 dispose que « le règlement 1234 du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole (règlement «OCM unique») doit couvrir à terme le secteur vitivinicole ». Il poursuit : « Pour faciliter l'incorporation ultérieure au règlement OCM unique, il convient d'aligner, dans toute la mesure du possible, les dispositions du présent règlement sur celles du règlement OCM unique ». Certes le 8ème considérant vise les dispositions de type horizontal (concernant notamment les échanges avec les pays tiers, les règles de concurrence, les contrôles et les sanctions) mais il s’agit là, des prémisses de la fin de la spécificité viticole et le démantèlement programmé des outils de classiques de régulation du marché.

L’analyse du règlement 479 doit donc se faire dans la perspective de cette OCM unique dans la perspective d’une libéralisation du marché. L’analyse des dispositions dans la nouvelle OCM confirment cette tendance.

2.    Une remise en cause des mécanismes classiques de régulation du marché



Dans une approche large, il est possible de considérer que c’est l’OCM dans son ensemble qui a pour objectif de réguler le marché. Ainsi le 2ème et le 7ème considérant du règlement 1493 stipulent que le but de la Politique Agricole Commune et de l’OCM est d'atteindre la stabilisation des marchés et l’équilibre entre l’offre et la demande. En ce sens, il est possible de considérer que l’OCM dans son ensemble vise expressément la régulation du marché vitivinicole. D’ailleurs, le règlement 1493 précise que cet objectif peut être atteint par « une adaptation des ressources aux besoins, fondée notamment sur une politique d'adaptation du potentiel viticole et sur une politique de qualité » (2ème considérant).

Dès lors aborder la régulation du marché conduit à appréhender l’OCM vitivinicole dans son ensemble. Nous n’aborderons évidement pas le règlement dans sa totalité, mais nous nous attarderons sur quelques outils principaux permettant une régulation du marché.

La gestion du potentiel de production est le premier outil de régulation du marché. Ainsi, dans son alinéa 11, le règlement 1493 soulignait  la nécessité « de prévoir des mesures de gestion du potentiel viticole » pour permettre l'amélioration de l'équilibre du marché. Sur ce fondement, le règlement 1493 prévoyait trois grands types de mesures permettant la gestion du potentiel de production.

Celle-ci passait en premier lieu par l’interdiction des plantations. Dans son considérant 13, le règlement 1493 constatait que « si l'équilibre du marché s'était amélioré; ce résultat était dû, pour l'essentiel, aux restrictions en vigueur en matière de plantation » ; dès lors, « il ne semblait possible de recourir à aucune autre mesure pour permettre l'amélioration de l'équilibre du marché. » C’est pourquoi, l’article 2 posait comme principe l’interdiction de plantation de vignes jusqu’en 2010, tout en prévoyant une série d’exception afin de permettre un assouplissement du régime. En outre le règlement prévoyait que l'amélioration de l'équilibre du marché et le développement du marché mondial pouvaient justifier une augmentation des droits de plantation. La réglementation des plantations constituait donc le premier pilier de la régulation.

De prime abord, le Règlement 479 ne semble pas remettre en cause le principe de l’interdiction. Comme précédemment celui-ci dispose dans son article 90 que les plantations sont interdites jusqu’en 2015. Simple réécriture du règlement prévoyant un report de la date butoir ? En fait non ! L’article 90 est situé dans le chapitre intitulé : « régime transitoire des droits de plantations ». L’interdiction de plantation est donc limitée dans le temps. Certes il est prévu que les Etats membres peuvent maintenir l’interdiction jusqu’en 2018. Mais en réalité, il apparaît clairement que la nouvelle OCM prévoit une libéralisation des plantations. Une telle disposition est une atteinte importante à l’approche classique de la régulation du marché. Sans action sur le potentiel de production, toute tentative de régulation pourrait être illusoire. La libéralisation des plantations, en particulier pour les vins bénéficiant d’un signe de qualité, est susceptible d’entraîner un accroissement très important du potentiel de production et, par effet domino, déstabiliser le marché. Il y a donc là un enjeu majeur pour la viticulture.

Autre moyen classique d’intervenir sur le marché : les primes d’abandon définitif. L’article 8 du règlement 1493 prévoyait qu’une prime pouvait être octroyée en contrepartie de l'abandon définitif de la viticulture sur une superficie déterminée. L'octroi de la prime entraînant pour l'exploitant la perte du droit de replantation pour la superficie qui fait l'objet de la prime. Il s’agissait là clairement de réduire le potentiel de production, en incitant l’arrachage. En revanche, l’article 99 du règlement 479 prévoit expressément que le régime des arrachages s’applique jusqu’à la fin de la campagne 2010/2011. Ainsi, suite logique de la libéralisation des plantations, la nouvelle OCM prévoit la fin des aides à l’arrachage. Il ne semblait pas en effet possible de maintenir les primes à l’arrachage tout en libéralisant les plantations. Mais cette logique, si elle se confirmait, consacrerait l’abandon de la gestion du potentiel de production comme moyen de régulation du marché.

Outre le potentiel de production, des mesures étaient jusqu’à présent prévues pour agir directement sur le marché. Le titre relatif aux « Mécanismes de marché » comprenait une série d’outils dont l’objectif étaient d’atteindre et de préserver l’équilibre du marché. En premier lieu, l’article 24 du règlement 1493 prévoyait une aide au stockage privé. Cette aide, qui couvrait notamment les frais techniques de stockage, était destinée à préserver l’équilibre du marché en sortant temporairement des volumes de la commercialisation. Toutefois, afin de permettre une adaptation aux mouvements du marché, le régime prévoyait diverses procédures de suspension des contrats sur demande des producteurs. Le règlement 479 met fin à cette mesure. Deuxième série d’outils : Les mesures de distillations. Le règlement 1493 prévoyait 4 types de distillation dont celle de crise. L’article 30 disposait qu’une mesure de distillation de crise pouvait être prise en cas de perturbation exceptionnelle du marché  en raison notamment d’importants excédents.

En revanche, l’article 18 du règlement 479 prévoit que les aides à la distillation de crise ne peuvent être accordées que jusqu’au 31 juillet 2012. Il prévoit en outre une baisse régulière du budget disponible pour la mesure concernant la distillation de crise : 20 % en 2009, 15 % en 2010, 10 % en 2011, 5 % en 2012. On le voit nous assistons à la fin programmée de la distillation de crise, autre outil classique susceptible de permettre une régulation du marché.

3.    Une remise en cause des moyens indirects de régulation du marché



Par « régulation indirecte », il convient d’entendre que les signes de qualité, en particulier les appellations d’origine dans le secteur du vin, participent à l’équilibre du marché en favorisant notamment « une meilleure adaptation de l’offre à la demande » et une segmentation de l’offre. Par ailleurs, la limitation des rendements pour de tels produits, même si celle-ci n’a jamais été perçue sous cet angle mais sous celui de la qualité, est un moyen de réguler la production.

En vertu des articles 59 et 60 du règlement n° 479, la Commission modifie sensiblement la réglementation des signes de qualité. Il convient d’abord de rappeler que la réglementation antérieure fondait la politique de qualité sur l’origine. Elle distinguait les vins de qualité produit dans une région déterminée (VQPRD) des vins de table. Le parti pris était donc celui de la qualité fondée sur l’origine. En permettant la mention du cépage et du millésime sur les vins sans indication géographique, la réglementation européenne semble tendre vers une « privatisation » de la politique de qualité et favoriser l’émergence de marques, peut être au détriment de l’origine.

En effet, la mention du cépage et du millésime sur les vins sans indication géographique met fin à la protection des vins identifiés par leur origine (appellations et vins de pays) pour lesquels ces mentions valorisantes étaient réservées. En vertu d’une telle disposition, il est désormais possible de préciser sur un vin de table le cépage et le millésime. Dès lors, le négoce peut n’est plus captif d’un bassin d’approvisionnement particulier. Il peut assembler différents vins de France et apposer ces mentions sur l’étiquette. L’origine n’est donc plus un élément nécessaire et le bassin d’approvisionnement se situe à l’échelle du pays. Il s’agit là sans nul doute d’une première étape pour l’émergence de marques nationales. Cette évolution se fera probablement au détriment de certains vins de pays et d’appellations d’origine ; ces derniers ne trouvant plus de place sur un marché dominé par des marques dont la contrainte qualitative ne reposera plus sur une réglementation publique mais sur des démarches d’entreprises fondées sur la certification permettant de garantir la véracité des informations mentionnées sur l’étiquette. Dans ce sens, l’article 62.2 du règlement dispose que « les Etats membres introduisent des dispositions législatives, règlementaires ou administratives en vue de s’assurer que des procédures de certification, d’approbation et de contrôle permettent de garantir la véracité des informations concernées ».

Le législateur européen souhaite donc fonder la compétitivité des entreprises sur « les marques ». Cette nouvelle orientation induit de nombreux questionnements, notamment celui de la capacité des entreprises françaises de relever un tel défi. Mais elle conduit aussi à nous interroger sur les moyens de réguler un marché dont le bassin d’approvisionnement ne serait plus localisé sur un bassin de production. En constituant des bassins d’approvisionnement à l’échelle nationale, voire peut être à terme à l’échelle européenne, le législateur communautaire tend à supprimer la segmentation de l’offre telle qu’elle s’était construite ces dernières décennies. Elle affaiblit le rôle de régulation des bassins de production et prend le pari que seules les entreprises sont susceptibles de le faire. En outre, en permettant l’apposition de mentions valorisantes sur les vins sans indications géographiques, on en droit de s’interroger jusqu’où pourrait aller une telle évolution.

Au niveau de l’entreprise, il est probable qu’une réflexion s’engage pour développer des marques géographiques, au niveau règlementaire, la tentation pourrait être grande de permettre la mention d’une indication de provenance sur les vins de table. Ainsi, la communication réalisée depuis quelques années dans « le Midi » autour de la dénomination «Sud de France » pour les vins de cette région, pourrait initier un mouvement d’une plus grande importance. Dans tous les cas, ces évolutions sont susceptibles de déstabiliser l’édifice des appellations d’origine contrôlées et des futures indications géographiques protégées et par là même les moyens indirects de la régulation du marché.

4.    Les organisations interprofessionnelles et les groupements de producteurs



Toutefois, dans ce contexte de dérégulation, il semble que le législateur communautaire ait voulu accorder plus de pouvoirs aux organisations professionnelles afin, justement, de jouer le rôle de régulateur.

La première organisation professionnelle à pouvoir jouer un rôle de régulation est celle des organisations de producteurs. Au sens de l’article 64, les organisations de producteurs sont constituées à l'initiative des producteurs qui les composent. Comme les interprofessions, elles bénéficient d’un régime juridique spécifique puisqu’elles font l’objet une reconnaissance par l’Etat membre concerné et doivent respecter un ensemble de critères dont la violation est sanctionnée. En outre, l’organisation commune du marché leur attribue des compétences particulières puisque les organisations de producteurs « contribuent notamment à adapter la production aux exigences du marché, à promouvoir la concentration de l'offre, à promouvoir la rationalisation de la production et de la transformation, à réduire les coûts de production et les coûts de gestion du marché et stabiliser les prix à la production ».

Autre organisme à pouvoir tenir un tel rôle, les interprofessions. Ainsi, l’article 65 du règlement n° 479 précise le rôle des organisations interprofessionnelles qui peuvent notamment prendre des mesures permettant notamment l’amélioration de la connaissance et de la transparence de la production et du marché ; la contribution à une meilleure coordination de la mise sur le marché des produits, notamment par des recherches et des études de marché ; l’élaboration de contrats types compatibles avec la réglementation communautaire ; l’intensification de la mise en valeur du potentiel de production ; la réalisation des recherches nécessaires pour orienter la production vers des produits plus adaptés aux besoins du marché ; la réalisation de recherches techniques en matière de qualité ou d’environnement ; la réalisation d'actions de promotion en faveur du vin, notamment dans les pays tiers.

A y regarder de plus près, le règlement 479 prévoit plus un accompagnement des acteurs de la filière par l’entremise de l’interprofession qu’un véritable rôle de régulation du marché. Au regard du règlement 1493, il y a là une évolution sensible puisque l’article 41 de ce dernier précisait que « en vue d'améliorer le fonctionnement du marché des v.q.p.r.d. et des vins de table à indication géographique, les États membres notamment dans la mise en œuvre des décisions prises par les organismes de filière, peuvent définir des règles de commercialisation portant sur la régulation de l'offre lors de la première mise en marché ». On peut donc s’interroger sur la volonté du législateur européen de donner de véritables pouvoirs aux interprofessions.

En fait c’est l’article 67 relatif aux « règles de commercialisation » qui confirme la volonté de renforcer les prérogatives des interprofessions. Celui-dispose qu’afin « d'améliorer et de stabiliser le fonctionnement du marché commun des vins, y compris les raisins, moûts et vins dont ils résultent, les États membres producteurs, notamment dans la mise en œuvre de décisions prises par des organisations interprofessionnelles, peuvent définir des règles de commercialisation portant sur la régulation de l'offre ». Toutefois, ces règles doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi et ne doivent pas concerner des transactions après la première mise sur le marché du produit en question, autoriser la fixation de prix, y compris à titre indicatif ou de recommandation, bloquer un pourcentage excessif de la récolte normalement disponible et permettre le refus de délivrance des attestations nationales et communautaires nécessaires à la circulation et à la commercialisation des vins, lorsque cette commercialisation est conforme aux règles susmentionnées.

En d’autres termes, les interprofessions ont la capacité de prendre des mesures de régulation de l’offre pour les vins relevant de son champ de compétence mais aussi des produits autres, tels les moûts et les raisins, situées sur son aire géographique. Dès lors, l’interprofession pourrait prendre, dans les limites des restrictions énoncées, des mesures de blocage de volumes de vins voire de destruction afin de résorber les excédents. Cette disposition est d’autant plus remarquable qu’elle élargie les missions à l’ensemble des catégories de vins. Alors que le règlement n° 1493 limitait la compétence des interprofessions aux vins bénéficiant d’une indication géographique (VQPRD et vins de pays), le règlement n° 479 l’étend à l’ensemble « des vins, y compris les raisins, moûts et vins dont ils résultent ».

Une telle disposition induit plusieurs réflexions. En premier lieu, ces mesures ne peuvent concerner que le marché à la production. Il n’est pas question pour l’interprofession d’intervenir au niveau de l’aval c'est-à-dire sur les négociants. En second lieu, on peut s’interroger sur la pertinence d’un blocage des volumes par une région de production en particulier dans un marché dérégulé et décloisonné en raison notamment de la valorisation des vins sans indications géographiques, de la concurrence entre bassins viticoles et entre pays producteurs.

Les réflexions devront donc porter, au sein des instances interprofessionnelles, sur les outils de régulation à mettre en place ainsi que sur la capacité et l’opportunité de les mettre en œuvre. Les interprofessions viticoles françaises dans leur configuration actuelle pourraient rapidement trouver leurs limites. D’une part, la majorité des interprofessions est traditionnellement préoccupée par des actions promotionnelles et ignorent, pour la plupart d’entre elles, les missions de régulation ; D’autre part, leur velléité d’agir sur le marché pourrait se heurter à leurs capacités réelles du fait de leur champ de compétence géographique.

En d’autres termes, il convient de s’interroger sur la taille nécessaire des interprofessions pour accomplir leurs missions de régulation. La compétence géographique des interprofessions régionales, la taille des bassins viticoles, la mise en place ou non d’une interprofession nationale pour les vins sans indication géographiques sont autant de questions primordiales qui devront être tranchées dans les prochains mois. Il conviendra aussi de savoir si nous disposons-nous, à ce jour des outils suffisants pour connaître, analyser et réguler un marché décloisonné ? Ce débat est difficile mais il est vrai que les débats s’ouvrent à peine.


Conclusion

Le règlement n° 479/2008 du 29 avril 2008 met en place une réforme radicale de l’organisation commune du marché vitivinicole. Mais cette mutation ne constitue qu’une étape vers l’OCM unique telle qu’elle est prévue par le règlement n° 1234/2007 modifié par le règlement n° 361/2008 du 14 avril 2008. L’objectif poursuivi est regrouper dans un seul texte les vingt et une OCM qui existaient afin est de « simplifier le cadre réglementaire de la politique agricole commune » (considérant 1 du règlement n° 361/2008). Toutefois, ce texte ne peut uniquement être envisagé « comme un acte de simplification purement technique » comme le qualifie la DG Agriculture.

A priori rien ne semble changer puisque l’intégration de l’OCM vin dans l’OCM unique se réalise à droit constant c'est-à-dire sans modification de la réglementation en vigueur. En l’absence de communication officielle de la Commission, il est difficile de spéculer sur les conséquences d’une telle intégration. Néanmoins plusieurs indices laissent présager que ce statu quo pourrait n’être que temporaire.

D’une part, il semble que la Commission, dans le nouveau projet d’OCM unique, cherche à s’octroyer des pouvoirs supplémentaires sur certains sujets. Ainsi, à plusieurs reprises, elle supprime l’obligation de consulter le comité de gestion pour la prise de décision. Tel est le cas, notamment, des mesures d’application relatives aux appellations d’origine, aux indications géographiques et aux mentions traditionnelles. Celles-ci, en vertu des articles 52 et 56 du règlement n° 479/2008, doivent être prises par la commission européenne assistée d’un comité de réglementation. Dans le projet d’OCM unique, il semble que les deux articles soient insérés dans un article 121 ; ce dernier renvoyant uniquement à la compétence de la Commission et supprimant le recours au comité de réglementation.

D’autre part, la fusion de vingt-une OCM et l’objectif recherché de simplification sont susceptibles de générer un véritable nivellement vers le bas. Tel semble être le cas pour les interprofessions. En effet, contrairement aux dispositions du règlement n° 479/2008, l’article 123 du règlement 1234/2007 réduit drastiquement les compétences des organisations interprofessionnelles ; ces dernières ayant seulement compétence pour concentrer et coordonner l'offre, commercialiser les produits des producteurs membres ; adapter la production et la transformation aux exigences du marché, promouvoir la rationalisation et l'amélioration de la production et de la transformation; réaliser des études sur les méthodes de production durables et sur l'évolution du marché. Il n’est nullement fait référence à la régulation telle qu’elle était prévue dans l’article 67 du règlement n° 479.

Enfin, il convient de souligner que l’intégration de l’OCM vin dans un cadre horizontal conduit à lier la filière viticole aux autres produits agroalimentaires. Il conviendra donc désormais de surveiller toutes les modifications de l’OCM unique, celles-ci pouvant impacter, par « effet papillon », la filière vitivinicole.
Mise à jour le Mercredi, 06 Avril 2011 05:50  

Menu principal


Presse

Paul Fabre, fédérateur de terroirs
Portrait. À 39 ans il est le porte-voix des 5000 vignerons de l'Interprofession des Vins du Sud-Ouest.
Lire la suite sur La Dépêche.fr

Terre de vins
Interview du 27/01/10
Voir l'interview sur terredevins.com